In november 2024 veroorzaakte China grote opschudding tijdens de VN-klimaatbesprekingen in Bakoe, Azerbeidzjan, toen vice-premier Ding Xuexiang de internationale financiën van China afschilderde als een vorm van klimaatfinanciering. Zijn verklaring, en de daaropvolgende acties van China, vertegenwoordigden een evolutie van China’s al lang bestaande standpunt in VN-klimaatonderhandelingen.
China’s vice premier Ding Xuexiang op COP29 in Bakoe; foto Dialogue Earth (disclaimer)
China neemt de leiding
Nu, Zes maanden later, met Donald Trump die de VS opnieuw uit de Overeenkomst van Parijs haalt en de bijl zet in verschillende klimaatgerelateerde financieringsmechanismen, is China’s positionering van zichzelf als een niet-traditionele voorziener van klimaatfinanciering nog belangrijker voor de toekomst van wereldwijde klimaatactie. De prikkels voor het land om zijn standpunt te veranderen en de mogelijke implicaties hiervan voor andere financiers uit het Globale Zuiden staan centraal in de toekomst van het klimaatbeleid.
Privaat – publiek
Naast de traditionele, publieke, financieringswijzen investeren China’s cleantech-leiders – waarvan de meeste particuliere bedrijven zijn – op nog grotere schaal in het buitenland, onder meer in nieuwe productiecapaciteit. Het begrijpen van deze Chinese dynamiek kan kansen bieden om meer ambitie te creëren in het licht van aanhoudende bedreigingen van het wereldwijde klimaat en de overgang naar schone energie. Tijdens de COP29 in Bakoe waren Chinese functionarissen zich terdege bewust van de internationale verwachtingen ten aanzien van China om bij te dragen aan klimaatfinanciering als onderdeel van een nieuw VN-doel, dat bekend staat als het New Collective Quantified Goal (NCQG), waarover tijdens de conferentie zou worden onderhandeld. Directeur-generaal van het Ministerie van Ecologie en Milieu (MEE) Xia Yingxian schetste de week voor de conferentie tijdens een persconferentie het Chinese standpunt.
Uitgangspunten
Xia legde de drie kernelementen van het Chinese standpunt uit.
Ten eerste moeten ontwikkelde landen het voortouw nemen bij het mobiliseren van fondsen, in overeenstemming met de Overeenkomst van Parijs.
Ten tweede moet de omvang van de financiering worden uitgebreid op basis van ontwikkelde landen die eerst hun bestaande verplichtingen nakomen, waaronder het bijdragen van USD 100 miljard per jaar aan ontwikkelingslanden vóór 2025.
Ten derde moeten de overheidsfondsen van ontwikkelde landen worden gepositioneerd als de kernbron, met extra lagen die dit aanvullen, waaronder die van multilaterale ontwikkelingsbanken (MDB) en de particuliere sector.
Aanvullende punten
Desalniettemin legde Ding tijdens de opening van COP29 een cruciale verklaring af: sinds 2016 heeft China meer dan RMB 177 miljard aan projectfondsen ter ondersteuning van de klimaatrespons van andere ontwikkelingslanden verstrekt. Deze verklaring was de eerste keer dat een Chinese functionaris verwees naar klimaatfinanciering voor ontwikkelingslanden in de context van verstrekking en mobilisatie – termen die typisch worden toegepast op ontwikkelde landen – in plaats van als ‘Zuid-Zuid-samenwerking’. Hoewel het nog steeds onduidelijk is hoe het cijfer precies is berekend, omvat het vermoedelijk een breed scala aan investeringen van de Chinese ontwikkelingsbanken en andere actoren, in plaats van enkel investeringen die voor Zuid-Zuid-klimaathulp zijn gereserveerd. Die laatste werden eerder door ambtenaren geschat op RMB 1,2 miljard.
Hogere positionering
De opmerkingen van Ding plaatsten de bijdragen van China aan de wereldwijde klimaatfinanciering in dezelfde orde – zo niet hoger dan – de inspanningen van veel ontwikkelde landen. Ze hebben ook aangetoond dat China de capaciteit en politieke wil heeft om transparanter te zijn over de omvang en reikwijdte van zijn eigen inspanningen, en om voort te bouwen op wat het al doet. Hoewel de druk van ontwikkelde landen een rol kan hebben gespeeld in deze verschuiving, heeft de overweldigende dominantie van China in belangrijke schone technologiesectoren waarschijnlijk de urgentie ervan versterkt.
De lijnen tussen de Chinese punten
De structuur van de NCQG-overeenkomst bevat in wezen twee lagen: een extern doel van USD 1,3 biljoen dat de verwachte behoeften van ontwikkelingslanden weerspiegelt, en een interne ‘kern’ van USD 300 miljard die op dezelfde manier zal functioneren als het vorige doel van USD 100 miljard dat in Kopenhagen in 2009 overeengekomen is, door het volgen van financiering die is verstrekt en gemobiliseerd voor ontwikkelingslanden. Deze interne kern werkt de voorwaarden bij die van toepassing waren op het vorige doel, met drie specifieke aspecten die weerspiegelen hoe het de vereisten van ontwikkelde landen in evenwicht brengt met de prioriteiten van China.
Ten eerste is de tekst op de doelstelling op artikel 9 van de Overeenkomst van Parijs gebaseerd. Dit omvat bindende taal die de verantwoordelijkheid van ontwikkelde landen om klimaatfinanciering aan ontwikkelingslanden te verstrekken erkent, in plaats van alleen de individuele, niet-bindende clausule waarnaar wordt verwezen in het mandaat van de NCQG (artikel 9.3).
Ten tweede zal het doel alle klimaatfinanciering van multilaterale ontwikkelingsbanken (MDB) volgen. Voorheen werden doorgaans alleen MDB-bijdragen die aan ontwikkelde landen werden toegeschreven meegeteld. China kanaliseert aanzienlijke financiering via MDB’s. Deze aanpak leidde tot enige kritiek van ontwikkelingslanden, met name India, maar werd uiteindelijk aangenomen met de steun van China.
Ten derde moedigde de tekst ontwikkelingslanden aan om op vrijwillige basis bilaterale bijdragen te leveren, waardoor China zijn klimaatfinanciering kan verbeteren en tegelijkertijd zijn rol op zijn eigen voorwaarden kan formuleren.
Rollen
China heeft geholpen het opblazen van de fragiele deal te voorkomen, die aan elkaar was gezet ondanks dat kwetsbare landen (b.v. India) slechts enkele uren eerder uit de gesprekken waren gelopen. Toen de hamer neerkwam – zonder ruimte voor een adempauze om bezwaren te uiten – verwelkomde de Chinese delegatie de uitkomst enthousiast met applaus, net voordat de leidende onderhandelaar van India een vernietigende tirade hield. Een paar jaar eerder, in 2021, hadden China en India in Glasgow dezelfde kant gekozen, maar in Bakoe speelden ze uiteenlopende rollen in het eindspel van de NCQG.
China’s leiderschap
Hoewel de NCQG werd overeengekomen onder de dreiging van Trump 2.0, was de omvang van de terugtrekking van de VS nog niet duidelijk. Naast de verwachte terugtrekking van de VS uit de Overeenkomst van Parijs, heeft Trump alle Amerikaanse klimaatfinanciering ingetrokken, USAID gestript en klimaatleningen door multilaterale instellingen afgezegd, terwijl hij andere landen ertoe aanzette om fondsen van ontwikkelingshulp en naar defensie te verschuiven. De kern van de zaak is hoe de veranderende politiek rond multilateralisme en wereldwijd klimaatbeheer zal evolueren. Met de opschorting van de Amerikaanse steun aan de multilaterale klimaatfinanciering staan andere landen onder nog grotere druk om de behoeften van de klimaatfinanciering van de ontwikkelingslanden op te vangen. Het valt nog te bezien of klimaatkwetsbare landen de druk op ontwikkelde landen op zullen voeren het verschil te laten dekken, of dat niet-traditionele bijdragers, zoals China en de Golfstaten, zullen aanmoedigen meer verantwoordelijkheid te nemen.
Signalen
Vroege signalen geven aan dat China voorzichtig is om voort te bouwen op zijn acties in Bakoe. Naast de aankondiging van Ding moet het land zijn bijdragen aan klimaatfinanciering nog verankeren in officiële documenten, zoals het eerste tweejaarlijkse transparantierapport dat eind 2024 is ingediend. President Xi bevestigde echter eind april opnieuw dat ‘China de Zuid-Zuid-samenwerking krachtig zal verdiepen en zo goed mogelijk hulp zal blijven bieden aan mede-ontwikkelingslanden’. China heeft ook geen haast met het opvoeren van bestaande spraakmakende vormen van financiering. En hoewel sommigen beweren dat China de vrijgekomen ruimte van USAID in zal nemen, is het waarschijnlijker dat de Chinese acties beperkt zullen blijven tot situaties die strategisch aansluiten bij wat het al als prioriteit gesteld heeft.
Gebieden voor actie
Er zijn twee gebieden waar de lopende acties van China zijn impact kunnen vergroten.
Ten eerste zijn de MDB-bijdragen van China al gegroeid van ongeveer USD 1,2 miljard in 2017 tot bijna USD 4 miljard in 2022. Nu de NCQG deze fondsen volgt, zou China zijn reputatie kunnen vergroten door zijn MDB-verbintenissen verder te versterken, vooral in het licht van de onzekere Amerikaanse steun voor klimaatleningen door MDB’s.
Ten tweede – en veel belangrijker – heeft China’s schone technologiesector geïnvesteerd in een hele reeks overzeese fabrieken en projecten die schone energie kunnen uitbreiden en tegelijkertijd lokale banen kunnen creëren en de ontwikkeling kunnen verbeteren. In 2024 hebben Chinese bedrijven ongeveer USD 58 miljard toegezegd aan de bouw van overzeese productiefaciliteiten voor nieuwe energieproducten.
Bron: Dialogue Earth
