Dit is een diepgaande maar heldere uitleg van de belangrijkste kenmerken van de Chinese socialistische economie. Het maakt de relatie tussen nationaal beleid en de regionale implementatie en de coördinatie tussen economische activiteiten van de staat en private onderneming duidelijk. De auteurs laten zien hoe deze dynamieken de kern vormen van het economische succes van China.
Uitbeelding van China’s economische success; tekening Baijiahao (disclaimer)
De auteurs
Meng Jie is een professor aan de School of Marxism aan de Fudan University in Shanghai. Zijn onderzoeksgebieden omvatten de basistheorie van de marxistische economie en de institutionele analyse van de Chinese markteconomie, vooral met betrekking tot de staatstheorie en de geschiedenis van het economisch denken.
Zhang Zibin is werkzaam bij het Fujian Provincial Government Development Research Centre en de School of Economics van de Fudan University.
In dit artikel verwijst de term ‘industrieel beleid’ naar het gehele beleid dat door de staat wordt gevoerd om de ontwikkeling, inhaalslag en innovatie van specifieke industrieën te beïnvloeden. Volgens deze definitie is industriebeleid een selectief beleid dat zich richt op specifieke industrieën, in plaats van een universeel of functioneel beleid dat breed wordt toegepast op de meeste industrieën. De oorsprong van deze definitie gaat minstens zo ver als de theorie van de developmental state. In tegenstelling tot deze definitie beweren sommigen dat industrieel beleid universeel of functioneel beleid omvat, zoals het versterken van infrastructuur, het bevorderen van investeringen in menselijk kapitaal, het handhaven van eerlijke concurrentie en het creëren van een efficiënte marktomgeving. Deze alternatieve definitie heeft twee nadelen: ten eerste heeft het de neiging om de grenzen tussen industriebeleid en ander beleid te vervagen, zoals investeringsbeleid, exportbeleid, personeelsbeleid en zelfs macro-economische regelgeving. Ten tweede is het vatbaar voor overname door (neo)liberale economie, waarbij het de dekmantel van universeel beleid wordt gebruikt om zich te verzetten tegen selectief industriebeleid.
In een werkdocument uit 2023, gepubliceerd door het Amerikaanse National Bureau of Economic Research (NBER), definieerden verschillende wetenschappers, waaronder de gerenommeerde econoom Dani Rodrik, industrieel beleid als ‘dat overheidsbeleid dat expliciet gericht is op de transformatie van de structuur van economische activiteit bij het nastreven van een openbaar doel… een belangrijk kenmerk is de uitoefening van keuze en discretie door de overheidsinstanties, zoals in “We bevorderen X maar niet Y”, hoewel het laatste deel van deze verklaring doorgaans impliciet wordt gelaten’. In feite benadrukken deze wetenschappers de rol van selectief industriebeleid bij het hervormen van de arbeidsverdeling binnen de samenleving. Evenzo interpreteerde de Amerikaanse nationale veiligheidsadviseur Jake Sullivan in een toespraak op de Brookings Institution in het voorjaar van 2023 de industriële en innovatiestrategie van de regering Biden door de lens van selectief industriebeleid: ‘Een moderne Amerikaanse industriële strategie identificeert specifieke sectoren die fundamenteel zijn voor economische groei, strategisch vanuit een nationaal veiligheidsperspectief, en waar de particuliere industrie op zichzelf niet klaar is om de investeringen te doen die nodig zijn om onze nationale ambities veilig te stellen’. De formulering en implementatie van industrieel beleid zijn kritieke aspecten van economisch bestuur in de socialistische markteconomie van China. Industriebeleid is essentieel bij het bereiken van socialistische productiedoelstellingen, het aanpakken van marktfalen en het bevorderen van hoogwaardige economische ontwikkeling. Op het eerste gezicht lijkt industrieel beleid een systeem dat specifieke doelen en middelen integreert. Uit een nader onderzoek blijkt echter dat dit systeem bestaat uit bepaalde institutionele vormen die gezamenlijk het institutionele kader van het industriebeleid vormen. Deze institutionele vormen kunnen vanuit twee perspectieven worden geanalyseerd.
Het eerste perspectief is de algemene institutionele basis, die het fundamentele leiderschapssysteem omvat (het leiderschap van de Communistische Partij van China) en het economische basissysteem tijdens de primaire fase van het socialisme.
Het tweede perspectief omvat specifieke instellingen, aangeduid als intermediaire instellingen. Vier intermediaire instellingen zijn bijzonder opmerkelijk: constructieve markten, de socialistische kapitaalmarkt met Chinese kenmerken, intra-gouvernementele concurrentie en interlokale overheidsconcurrentie. Deze vier instellingen zijn met elkaar verbonden, met constructieve markten die de centrale positie innemen. De socialistische kapitaalmarkt met Chinese kenmerken dient constructieve markten, en de integratie van de twee markten weerspiegelt de gedragspatronen van de staatseconomie onder de omstandigheden van een socialistische markteconomie. Evenzo zijn de twee vormen van concurrentie – intra-gouvernementele concurrentie en inter-lokale overheidsconcurrentie – gebaseerd op en gericht op het ontwikkelen van constructieve markten. Het onderzoeken van deze intermediaire instellingen helpt ons te begrijpen hoe het industriële beleid van China is geëvolueerd tot een landelijk systeem voor het mobiliseren van middelen, terwijl de beslissende rol van de markt volledig wordt benut.
I Constructieve markten
Constructieve markten vertegenwoordigen een unieke vorm van markten die ontstaan in strategische en fundamentele sectoren. In theorieën over marktvorming bestaan twee contrasterende perspectieven. De eerste is de opvatting van Friedrich Hayek dat markten ontstaan door spontane evolutie en niet rationeel door de staat kunnen worden geconstrueerd. De tweede is de marxistische opvatting dat markten worden gecreëerd door de actieve interventie van de staat. Karl Polanyi betoogde verder dat, hoewel markten een neiging hebben tot zelfuitbreiding, het idee van een volledig autonome en zelfregulerende ‘ont-ingesloten’ markt nooit in de realiteit heeft bestaan en een utopisch ideaal blijft. Dit artikel neemt het laatste perspectief aan. In strategische en fundamentele sectoren treedt de staat op als de architect van de markt, begeleidt het ontwikkelingstraject en coördineert het de arbeidsverdeling in de samenleving met verschillende middelen en in verschillende mate.
Figuur 1: De dubbele integratie binnen het economische basissysteem in de primaire fase van het socialisme.
De analyse van constructieve markten moet beginnen met het economische basissysteem in de primaire fase van het socialisme. In eerder onderzoek stelde een auteur van dit artikel voor dat in de socialistische markteconomie het economische bestuur van de staat en de marktregulering verschillende maar onderling verbonden mechanismen van toewijzing van hulpbronnen en economische coördinatie zijn en dat hun relatie de kern vormt van het economische basissysteem in de primaire fase van het socialisme. Dit systeem omvat drie dimensies: eigendom, distributieve relaties en de socialistische markteconomie om arbeid te organiseren. Deze drie dimensies zijn verticaal geïntegreerd, onderling verbonden en wederzijds inclusief (figuur 1). Tegelijkertijd bestaat er binnen elke dimensie een dubbele structuur, die een horizontale integratie vertegenwoordigt. Deze horizontale integratie weerspiegelt de combinatie van economisch bestuur van de staat – gekenmerkt door publiek eigendom, verdeling volgens werk en een goed functionerende overheid – en mechanismen voor marktregulering – vertegenwoordigd door niet-publiek eigendom, distributie op basis van productiefactoren en efficiënte markten. Door deze integratie worden zowel economisch bestuur van de staat als marktregulering gecombineerd, waarbij de staat buiten de markt opereert en er ook actief bij deelneemt via staatskapitaal en staatsbedrijven (SOE’s).
Het onderzoeken van de economische rol van de staat vereist een verdere analyse van de principes die het economische gedrag van de staat beheersen. Onder de socialistische planeconomie stelde Stalin voor dat het economische gedrag van de staat wordt beheerst door de fundamentele economische wet van het socialisme en de wet van de geplande proportionele ontwikkeling van de nationale economie. De fundamentele economische wet van het socialisme is de toewijzing van middelen volgens sociale behoefte. De wet van geplande proportionele ontwikkeling verwijst naar door de staat gedefinieerde strategische doelstellingen om intersectorale relaties te plannen en aan te passen. Deze twee wetten vertegenwoordigen een relatie tussen doelen en middelen. Onder markteconomische omstandigheden blijft de fundamentele economische wet van het socialisme functioneren via mechanismen zoals nationale ontwikkelingsplannen. Ondertussen evolueert de wet van geplande proportionele ontwikkeling in twee verschillende dimensies.
De eerste dimensie is de staatscoördinatie van markten, waarbij de staat zich bezighoudt met macro-economisch beheer om de nationale economie in evenwicht te brengen. Dit omvat het aanpakken van knelpunten aan de aanbodzijde op gebieden zoals bevolking, land, milieu en kennisproductie; terwijl het aan de vraagzijde gaat om het verminderen van onvoldoende effectieve vraag om de groei en werkgelegenheid op korte termijn te stabiliseren. De tweede dimensie is de staatsconstructie van markten, waarbij de staat de rol van marktmaker en leider op zich neemt door proportionele relaties tussen gerichte sectoren te veranderen of nieuwe sectoren te creëren door middel van langetermijninvesteringen om nationale strategische doelstellingen te bereiken.
Het is de moeite waard om te vermelden dat, toen Stalin de twee bovengenoemde wetten van economisch gedrag van de staat voorstelde, hij ook verklaarde dat het doel van de socialistische politieke economie de productieverhoudingen zijn. Voor Stalin waren deze productieverhoudingen echter niet langer het maatschappelijk middenveld of de vrijemarkteconomie bestudeerd door Karl Marx in Das Kapital, maar de staat zelf. Met andere woorden, door de wetten te onderzoeken die het economische gedrag van de staat regelen, beschouwde Stalin de staat als een dubbel karakter. Aan de ene kant blijft de staat onderdeel van de bovenbouw. Aan de andere kant maakt het ook deel uit van de economische basis en wordt het een object van de politieke economie. Het erkennen van deze dualiteit vertegenwoordigt een belangrijke theoretische bijdrage van Stalin. In de socialistische markteconomie is de wet van staatsgedrag bij het construeren van markten een nieuwe manifestatie van deze dualiteit.
Het beschouwen van de constructieve markt als een product van de wetten die het economisch gedrag van de staat regelen, helpt om het industriële beleid te conceptualiseren als een onderwerp van de socialistische politieke economie. Constructieve markten in de socialistische markteconomie hebben twee hoofdkenmerken. Ten eerste neemt de staat de taak op zich om markten op te bouwen aan zowel de aanbod- als aan de vraagzijde, vaak optredend als een speciale agent die op verschillende manieren in de markt is ingebed om de marktontwikkeling continu te begeleiden en de arbeidsverdeling te coördineren. Ten tweede introduceert de ontwikkelingsstrategie van de staat een gebruikswaardedoelstelling in de markt die in wisselwerking staat met de door ondernemingen nagestreefde valutadoelstellingen, waardoor de eerste in een relatief dominante positie komt. Een dergelijke constructieve markt belichaamt de integratie van de staat en de markt en dient als een cruciale institutionele tussenpersoon voor het bereiken van industriële beleidsdoelstellingen.
Opgemerkt moet worden dat in het concept van een constructieve markt de term ‘markt’ is afgeleid van Deel II van Das Kapital. In tegenstelling tot de reguliere opvatting van de markt als slechts een systeem van transacties, definieert Marx de markt (of circulatie) als de sfeer van kapitaalbeweging, gekenmerkt door de eenheid van productie en uitwisseling. Deze markt omvat de circuits van veel individuele kapitalen (hier beperkt tot industrieel kapitaal), uitgedrukt door de formule: M – C… P… C’ – M’, waarbij M – C (kopen) en C’ – M’ (verkopen) het uitwisselingsproces vertegenwoordigen, en P het productieproces vertegenwoordigt. Vanwege de repetitieve aard van dit circuit, conditioneren en bemiddelen de productie- en uitwisselingsfasen elkaar niet alleen, maar komen ze ook opeenvolgend in de tijd voor en bestaan ze ruimtelijk naast elkaar. De formule van Marx drukt tegelijkertijd de beweging van individueel kapitaal uit en kan, bij het abstraheren van factoren zoals verschillen in omzettijd van kapitaal, ook de uniforme beweging van al het kapitaal binnen de markt vertegenwoordigen. Met andere woorden, het kan de beweging van kapitaal in een constructieve markt uitdrukken. Aangezien de circulatie van kapitaal van elke markt bemiddelt bij die van andere, wanneer het kapitaal van de ene markt zich in de M-C-fase bevindt, moet het kapitaal van andere markten zich in de C’-M’-fase bevinden en vice versa. Dit houdt in dat elke individuele markt zichzelf overstijgt door dergelijke onderlinge verbindingen, zich aansluit bij de algemene markt en ingebed raakt in de algemene arbeidsverdeling. In die zin is de constructie van markten door de staat ook een proces van het hervormen van de arbeidsverdeling en haar interne verbindingen.
II. Intergouvernementele concurrentie
De staat is geen abstract concept, maar een entiteit die bestaat uit een reeks instellingen en hun structurele relaties. Zoals de Britse marxistische politicoloog Ralph Miliband suggereerde: ‘Dit zijn de instellingen – de regering, de administratie, het leger en de politie, de rechterlijke macht, de subcentrale regering en parlementaire vergaderingen – waaruit ‘de staat’ bestaat, en waarvan de onderlinge relatie de vorm van het staatssysteem vormt. Het zijn deze instellingen waarin “staatsmacht” ligt’. Deze opvatting leidt tot twee conclusies.
Ten eerste wordt het toestandssysteem gedefinieerd door zijn interne relaties, die ruwweg kunnen worden onderverdeeld in twee onderling verbonden dimensies. De eerste is de verticale dimensie, waaronder de centrale besluitvormingsorganen aan de top van de socialistische partij-staatspiramide, de verschillende ministeries en de hiërarchische of administratieve relaties tussen centrale en lokale overheden. De tweede is de horizontale dimensie, die twee soorten relaties bevat: de relaties tussen verschillende ministeries binnen de centrale (of lokale) overheid en de relaties tussen lokale overheden. Deze verschillende dimensionale relaties schetsen het staatssysteem.
Ten tweede ondergaat deze staat, gedefinieerd door zijn interne relaties, verschillende stadia van verandering in de loop van de hervorming. Als gevolg hiervan is de staat, als het belangrijkste orgaan dat industrieel beleid uitvoert, geen vaste entiteit. Niet alleen heeft de aanpassing van centraal-lokale relaties invloed op interne relaties, maar de veranderingen in de relaties tussen lokale overheden en tussen overheidsdepartementen herdefiniëren ook voortdurend de verdeling van macht en verantwoordelijkheden binnen de staat, waardoor het staatssysteem zelf wordt beïnvloed. Op basis van deze overweging introduceert dit artikel de concepten van intragouvernementele en interlokale overheidsconcurrentie om een meer gedetailleerde analyse te geven van de rol van de staat bij de uitvoering van industrieel beleid. Deze sectie introduceert kort intra-gouvernementele concurrentie, terwijl de volgende sectie betrekking zal hebben op interlokale overheidsconcurrentie.
Er is een aanzienlijke hoeveelheid literatuur in economische en politieke wetenschappen die intragouvernementele concurrentie onderzoekt. Deze studies analyseren over het algemeen intragouvernementele concurrentie vanuit het perspectief van middelen en autonomie, die de motivaties achter het gedrag van overheidsinstanties beïnvloeden, wat resulteert in twee complementaire standpunten. Eén standpunt suggereert dat overheidsdiensten, gedreven door de noodzaak om macht en middelen (inclusief interne en externe middelen) te maximaliseren, nieuwe functies zullen zoeken en zullen concurreren met andere afdelingen over gerelateerde middelen. Het andere standpunt stelt dat, naast het concurreren om meer middelen, de motivaties van overheidsinstanties ook verband houden met administratieve autonomie (d.w.z. autonomie ten opzichte van andere overheidsinstanties, in plaats van de economische autonomie die wordt benadrukt door de theorie van de developmental state). Dit komt omdat in veel gevallen het verwerven van meer middelen vaak leidt tot meer toezicht of evaluatie door afdelingen op een hoger niveau. Over het algemeen is het streven naar autonomie van overheidsinstanties intenser dan hun streven naar middelen.
Het is belangrijk om te benadrukken dat, hoewel de bovenstaande standpunten ons helpen de motivaties voor intragouvernementele concurrentie te begrijpen, ze ook beperkingen hebben. Deze standpunten abstraheren de relatie tussen de overheid en de markt. Met andere woorden, ze drukken de grootste gemene deler uit van de opvattingen van verschillende facties over de kwestie. Als gevolg hiervan definiëren deze standpunten alleen de motivaties voor intragouvernementele concurrentie in abstracte zin zonder de relatie van de overheid met de markt te verbinden om deze motivaties verder te definiëren of de gedragspatronen van intragouvernementele concurrentie te schetsen. Om intragouvernementele concurrentie beter te begrijpen, moeten we het bovenstaande model ontwikkelen om zowel de bijzonderheid van de relatie tussen de overheid en de markt in de socialistische markteconomie als de specifieke inhoud van intragouvernementele concurrentie in deze context weer te geven. Daartoe heeft een van de auteurs voorgesteld dat de intragouvernementele concurrentie die ontstond tijdens het autonome innovatieproces van hogesnelheidstreinen meer directe motivaties heeft – met name het nastreven van leiderschap en organisatorische macht binnen de industrie. Om deze bevoegdheid te verkrijgen, bevorderen relevante overheidsdiensten institutionele hervormingen, implementeren ze overeenkomstige industriële ontwikkelingsstrategieën en bereiken ze daarmee zowel autonomie voor besluitvorming als maximalisering van hulpbronnen.
Intragouvernementele concurrentie draait om leiderschap en organisatorische macht binnen de industrie. Deze stelling impliceert het volgende: Ten eerste is deze concurrentie uiteindelijk een uiting van de nationale coördinatie- en marktopbouwwetten die in het vorige gedeelte zijn besproken. Intragouvernementele concurrentie vindt niet alleen plaats binnen de politieke bovenbouw; het omvat zowel de politieke als de economische domeinen. Ten tweede heeft deze concurrentie zowel afwijkings- als beperkingseffecten. Enerzijds kan het concurrentiegedrag van individuele afdelingen, vanwege de noodzaak voor afdelingen om middelen en autonomie te verwerven, afwijken van de ontwikkelingsdoelen die aanvankelijk door de centrale besluitvormende organen zijn vastgesteld, die de socialistische productiedoeleinden voor de relevante industrie weerspiegelen. Aan de andere kant beperkt intragouvernementele concurrentie ook dit afwijkingseffect en stuurt het uiteindelijk terug naar de doelen die door de centrale besluitvormende organen zijn vastgesteld.
In een eerder artikel analyseerde een van de auteurs de concurrentie tussen het Ministerie van Spoorwegen (China Railway Corporation) en het Ministerie van Wetenschap en Technologie, die zich manifesteerde als concurrentie tussen verschillende overheidsdepartementen door hun respectievelijke strategieën. Dit competitieve proces van gedifferentieerde strategieën is ook een proces van autonoom ‘interpreteren’ van het industriële beleid en kan daarom de overeenkomstige kennisproductie activeren. Daarom kan deze concurrentie worden gezien als een mechanisme voor de productie van ‘lokale kennis’. Deze lokale kennis staat in contrast met de ‘collectieve kennis’ die in het bezit is van de staat en die ten grondslag ligt aan alle industriële politiek. Tijdens de evolutie van het industriebeleid, als deze lokale kennis effectief kan worden gecoördineerd en gebruikt om nieuwe collectieve kennis te produceren, zal het een belangrijke factor worden die de prestaties van het industriebeleid beïnvloedt.
III. Concurrentie tussen regionale overheden
In een socialistische markteconomie zijn lokale overheden kritische economische entiteiten en vormen ze samen met ondernemingen en de centrale overheid de ‘driedimensionale markteconomie’. Lokale overheden zijn economische entiteiten geworden met onafhankelijk gedrag en doelstellingen, gebaseerd op de decentralisatie van fiscale en administratieve bevoegdheden tussen de centrale en lokale overheden in het hervormingsproces. Onder het socialistische systeem hebben fiscale en bestuurlijke bevoegdheden vaak dubbele kenmerken en dienen ze als politieke macht in de bovenbouw en economische macht binnen de economische basis. Daarom impliceert de fiscale en administratieve decentralisatie die inherent is aan het Chinese systeem van belastingdeling de politieke en economische macht om de productieverhoudingen aan te passen. Deze aanpassing in de verticale dimensie van productierelaties verandert verder de manier waarop lokale overheden overschotten verwerven en gebruiken, waardoor de horizontale concurrentie tussen lokale overheden wordt gevormd. Vanuit inkomensperspectief zijn niet-belastinginkomsten, zoals overdrachtskosten, een belangrijke vorm van inkomsten van de lokale overheid geworden. Vanuit uitgavenperspectief leveren lokale overheden openbare goederen terwijl ze deelnemen aan regionale strategische investeringen en industrieel beleid formuleren en implementeren, waarvan de laatste twee elkaar overlappen. Deze overlap betekent dat de regels voor de marktopbouw door de staat niet alleen een fenomeen van de centrale overheid zijn, maar ook van toepassing zijn op lokale overheden. Op lokaal niveau wordt deze regel echter vaak gemedieerd door concurrentie van de lokale overheid.
Strategische investeringen van lokale overheden hebben twee implicaties. Ten eerste doen lokale overheden strategische investeringen, onder de vlag van operationele steden, om verdere investeringen aan te trekken. De kosten die lokale overheden maken voor het aantrekken van investeringen kunnen zelf als investeringen worden gezien. Aan de ene kant hebben overheidsuitgaven een aanzienlijk stimulerend effect op investeringen in vast kapitaal door ondernemingen. Aan de andere kant verhoogt het de overheidsinkomsten door middel van methoden zoals belastinggroei, aandelenwaardering en toename van de grondwaarde. In die zin zijn de uitgaven van de lokale overheid een investering om verwachte rendementen te behalen. Ten tweede spelen lokale overheden, naast het exploiteren van steden, ook een meer directe rol als strategische investeerders. Dit verwijst naar lokale overheden die lokaal staatskapitaal en ondernemingen gebruiken om te investeren in strategische, fundamentele industrieën. Lokale overheden hebben bepaalde voordelen bij het doen van dergelijke strategische investeringen omdat ze, in vergelijking met overheden op hoger niveau, meer kennis en informatie bezitten die relevant zijn voor lokale ontwikkeling en in vergelijking met niet-publieke investeerders zijn ze meer bereid om investeringen te dragen met hogere onzekerheid en langere tijdshorizonten.
Gezien de bovenstaande rollen van lokale overheden, moet het industriebeleid worden onderzocht in combinatie met de centraal-lokale betrekkingen en de concurrentie van de lokale overheid. Wan-wen Chu heeft erop gewezen dat, in tegenstelling tot het tweeledige systeem van Oost-Aziatische ontwikkelingsstaten zoals Japan en Zuid-Korea, het industriële beleidssysteem van China een meerlaags systeem is. Het zogenaamde tweeledige systeem verwijst naar de centrale overheid als de maker en uitvoerder van industrieel beleid, waarbij lokale overheden doorgaans niet betrokken zijn bij het industriële beleidsproces. Als gevolg hiervan houden ambtenaren van economische afdelingen van de centrale overheid zich rechtstreeks bezig met de industriële sector. Deze relatie tussen de centrale overheid en de industriële sector wordt vaak ‘ingebedde autonomie’ genoemd. Aan de ene kant hebben besluitvormingsafdelingen relatieve autonomie bij het samenwerken met de industriële sector of ondernemingen, terwijl ze aan de andere kant communicatiekanalen onderhouden met ondernemingen om tijdig informatie te krijgen over de werkelijke situatie van industriële ontwikkeling, waardoor ze de mogelijkheid hebben om haalbaar beleid te formuleren en te implementeren. Vanwege de grote schaal van China is het moeilijk om een tweeledig industrieel beleidssysteem te implementeren. Het systeem van China kan worden omschreven als een meerlaags model waarbij de centrale overheid het beleid bepaalt en lokale overheden het implementeren. Aangezien lokale overheden hun eigen strategieën hebben voor het implementeren van centraal beleid, het wijzigen of zelfs het overtreden van dit beleid in verschillende mate, creëert dit een experimentele ruimte voor het beoordelen van de prestaties van industrieel beleid. Zonder voldoende marktinformatie bij de centrale besluitvormingseenheden verrijken de praktijken van verschillende regio’s de inhoud van het beleid en breiden ze de potentiële opties uit. Als reactie op de experimentele resultaten van lokale overheden zal de centrale overheid actief of passief de beste praktijken selecteren, wat zal leiden tot een meerlaags industrieel beleidssysteem dat wordt gekenmerkt door ‘lokale experimenten en centrale selectie van de beste resultaten’.
De beleidsveranderingen in de Chinese auto-industrie rond 2004 waren een belangrijke empirische basis voor de vorming van de bovenstaande concepten. In 1994 introduceerde China zijn eerste beleid voor de automobielindustrie en moedigde grote staatsautobedrijven aan om joint ventures te vormen met buitenlandse autobedrijven. Het beleid definieerde ook strikt de kwalificaties van autofabrikanten en modellen door middel van een productiecatalogus, gericht op het ondersteunen van de ‘Big Three’ (China FAW Group, Dongfeng Motor Corporation en SAIC Motor Corporation) en de ‘Small Three’ (BAIC Group, Tianjin Automotive Industry Group en Guangzhou Automobile Group), die allemaal in staatseigendom zijn. Onder dit industriële beleid domineerden modellen als de SAIC-Volkswagen Santana, FAW-Volkswagen Jetta en Shenlong’s Fukang de binnenlandse automarkt in de jaren negentig. Ondernemingen buiten de productiecatalogus konden alleen auto’s produceren met het label micro-auto’s. Daarom zochten sommige bedrijven naar manieren om de productiecatalogus te betreden om te groeien, waarbij Chery Automobile een typisch voorbeeld is.
Chery Automobile Co., Ltd. werd in maart 1997 opgericht als een staatsbedrijf waarin werd geïnvesteerd door de provinciale overheden van Anhui en de gemeentelijke overheden in Wuhu. In december 1999 rolde de eerste Chery Fengyun sedan van de productielijn. In 2000 had de productie van Chery meer dan 2000 voertuigen. Ondanks de productie van auto’s werd Chery echter geconfronteerd met een groot probleem: het miste een vergunning voor autoproductie en kon niet worden opgenomen in de nationale productiecatalogus voor personenauto’s, wat betekent dat het niet legaal auto’s in het hele land kon verkopen. Om dit probleem op te lossen, sloot Chery zich aan bij SAIC Motor. Begin 2001 droeg Chery zonder compensatie 20% van haar geregistreerde kapitaal (ongeveer RMB 350 miljoen) over aan SAIC Motor, waarbij ze officieel toetrad tot SAIC Motor via een aandelenoverdracht en het verkrijgen van een vergunning voor autoproductie. Het bedrijf werd omgedoopt tot SAIC Chery. Na de samenwerking met SAIC kreeg Chery’s Fengyun snel marktacceptatie, ging snel massaproductie in en concurreerde tegen een prijs die een derde lager was dan die van oudere modellen zoals de Santana. In 2001 bereikte de verkoop van Chery’s sedans 28.200 eenheden (3,9% marktaandeel), met een verkoopomzet van meer dan RMB 2 miljard. In 2002 was de verkoop gestegen tot 50.200 eenheden (4,45% marktaandeel), met een omzet van meer dan RMB 4 miljard.
De ontwikkeling van binnenlandse merken zoals Chery en Geely heeft een belangrijke rol gespeeld bij het bevorderen van de evolutie van het nationale industriële beleid. In 2004 introduceerde de National Development and Reform Commission een nieuw ontwikkelingsbeleid voor de auto-industrie om de groei van binnenlandse, onafhankelijke automerken te ondersteunen. Daarvoor, in juni 2003, verliet Chery SAIC Motor; in september kondigde de National Development and Reform Commission haar goedkeuring aan voor SAIC-Chery Automobile Co., Ltd. om alle producten te produceren die worden vermeld in de aankondiging van fabrikanten en producten van wegvoertuigen, en de bedrijfsnaam werd gewijzigd van SAIC-Chery Automobile Co., Ltd. naar Chery Automobile Co., Ltd.
De veranderingen in het nationale beleid van de auto-industrie brachten aanzienlijke tekortkomingen in het vorige beleid aan het licht. Chu wees erop dat het gebruik van de catalogus om autofabrikanten te beperken de planningsmentaliteit van beleidsmakers weerspiegelde. Het bereiken van schaalvoordelen voor productie-efficiëntie was destijds het primaire doel van beleidsmakers. Als gevolg hiervan werden factoren zoals het aantal fabrikanten en de concentratie van de industrie belangrijke beleidsbeperkingen en werden goedkeuringsrechten het belangrijkste beleidsinstrument. Zoals Chu echter terecht benadrukte, zijn het aantal fabrikanten en de hoge concentratie van industrieën kenmerken die naar voren komen in een volwassen markt. Voor een opkomende industrie die zich nog in ontwikkeling ontwikkelt is het niet effectief om het aantal fabrikanten te beperken voordat de marktconcurrentie volledig effect heeft gehad.
De verschuiving in het Chinese beleid voor de auto-industrie rond 2004 benadrukte de belangrijke rol van lokale overheden bij de uitvoering en het formuleren van industriebeleid. Centraal-lokale interactie in het meerlaagse industriële beleidssysteem kan grotendeels worden gezien als een collectief mechanisme voor de productie en coördinatie van kennis. Onder de beperkingen van het oude denken over de planeconomie en beleidsinstrumenten ontbrak het besluitvormers van de centrale overheid vaak aan de nodige kennis om rationeel industrieel beleid te formuleren. Dit gat is nu opgevuld door de praktijk van de concurrentie van de lokale overheid. De diversiteit aan nieuwe verschijnselen of gedragingen binnen de industrie, veroorzaakt door concurrentie van de lokale overheid, gaat gepaard met de productie van ‘lokale kennis’. Als deze kennis wordt gerespecteerd en gebruikt, kan het helpen de subjectiviteit te overwinnen bij de formulering van industriebeleid.
IV. Socialistische kapitaalmarkt met Chinese kenmerken
Een constructieve markt verwijst naar een markt waar productie en uitwisseling verenigd zijn. Dienovereenkomstig dient de kapitaalmarkt de constructieve markt. Al in 2010 vaardigde de State Council de beslissingen uit over het versnellen van de opzet en ontwikkeling van strategische opkomende industrieën, die de regering aanmoedigden om door de industrie geleide fondsen (zoals speciale fondsen en industriële investeringsfondsen) op te zetten om de ontwikkeling van strategische opkomende industrieën te ondersteunen, inclusief nieuwe elektrische voertuigen. Deze beslissing benadrukte de rol van meerlaagse kapitaalmarkten bij het uitbreiden van investeringen in opkomende industrieën en het doorverwijzen van sociale fondsen naar innovatieve ondernemingen in de vroege en middelste stadia van het ondernemerschap. De schets van het 12e vijfjarenplan voor de nationale economische en sociale ontwikkeling van de Volksrepubliek China, gepubliceerd in 2011, herhaalde deze beleidsrichtingen.
Vanaf de oprichting is de Chinese kapitaalmarkt belast met de financiering van strategische basisindustrieën. Na meerdere grote hervormingen, met name de oprichting van de SSE STAR Market (Shanghai Stock Exchange Science and Technology Innovation Board) in 2019 en de proefimplementatie van het op registratie gebaseerde systeem, is de focus van de Chinese kapitaalmarkt verder verschoven naar innovatieve ondernemingen in verband met de nieuwe technologische revolutie. De ontwikkeling van nieuwe financiële kapitaalvormen, zoals durfkapitaal, private equity en investeringsplatforms voor staatskapitaal, heeft meer ondernemers en innovators aangetrokken en aangemoedigd om deel te nemen aan fundamentele industrieën die zijn afgestemd op de belangrijkste strategische doelen van het land. Dit heeft een cruciale rol gespeeld bij het bevorderen van de ontwikkeling en innovatie van deze industrieën. Zoals Yi Huiman, voorzitter van de China Securities Regulatory Commission, ooit opmerkte: ‘Het mechanisme van gedeelde risico’s en gedeelde voordelen van de kapitaalmarkt biedt niet alleen financiële ondersteuning, maar speelt ook een belangrijke rol bij het verbeteren van corporate governance en het motiveren van ondernemersgeest’.
Het is belangrijk om te benadrukken dat de ontwikkeling van de Chinese kapitaalmarkt in de afgelopen jaren nauw verbonden is met de hervorming van staatskapitaal en SOE’s. De derde plenaire vergadering van het 18e Centraal Comité van de CPC, gehouden in november 2013, markeerde het begin van een nieuwe fase in de verdieping van de SOE-hervorming. De betreffende hervormingen omvatten voornamelijk: bevordering van de classificatie van SOE’s op basis van functie, verbetering van het systeem van vermogensbeheer van de staat met een focus op kapitaalbeheer, hervorming van het systeem voor kapitaalautorisatie van de staat en reorganisatie van staatsinvesterings- en exploitatiebedrijven. Bovendien waren deze hervormingen ook gericht op het versterken van het uitgebreide leiderschap van de CPC over SOE’s, het integreren van CPC-leiderschap in alle aspecten van corporate governance, het verduidelijken en implementeren van de wettelijke status van partijorganisaties in de juridische structuur van bedrijven en het waarborgen van de uitvoering van nationaal beleid en belangrijke beslissingen.
Na de hervormingen van 2013 werden SOE’s verdeeld in twee categorieën: commerciële SOE’s en SOE’s voor het algemeen welzijn. Commerciële SOE’s werden verder onderverdeeld in twee subcategorieën: categorie I omvat ondernemingen die actief zijn in concurrerende sectoren en categorie II omvat ondernemingen die actief zijn in strategische sectoren met betrekking tot nationale veiligheid en de nationale economie. De op categorieën gebaseerde hervorming van SOE’s was nodig om de rol van de Chinese SOE’s te verduidelijken. In een socialistische markteconomie zijn staatskapitaal en SOE’s instrumenten voor economisch bestuur en helpen ze de natie de volgende belangrijke functies te bereiken. Ten eerste leveren SOE’s openbare goederen en diensten die voldoen aan maatschappelijke behoeften. Ten tweede coördineren SOE’s de relaties binnen de nationale economie om marktfalen zoals overproductie of onvoldoende effectieve vraag te overwinnen, waardoor de economische stabiliteit en volledige werkgelegenheid worden gehandhaafd. Ten derde doen SOE’s strategische langetermijninvesteringen in fundamentele industrieën om de ontwikkeling van de markt op te bouwen en te leiden. Deze functie is vooral nodig voor opkomende landen om economische inhaalslag te bereiken en de nationale economische veiligheid te waarborgen. De op categorieën gebaseerde hervorming van SOE’s was belangrijk omdat het hielp om de organisatie van staatskapitaal te optimaliseren en een modern bedrijfssysteem met Chinese kenmerken tot stand te brengen.
De richtlijnen van 2013 stelden ook voor om het systeem voor het beheer en toezicht op staatsactiva te verbeteren. Daartoe moedigde het de oprichting van staatsinvesterings- en exploitatiemaatschappijen aan, die de verantwoordelijkheden van de aandeelhouders zouden uitoefenen en een beperkte aansprakelijkheid zouden dragen tot het bedrag van hun investering. Deze bedrijven zouden verantwoordelijk zijn voor het verbeteren van de verdeling van staatskapitaal, het verbeteren van de prestaties van staatskapitaalactiviteiten en het handhaven en verhogen van de waarde van staatsactiva. In wezen gingen deze richtlijnen over het gebruik van de operationele principes van modern financieel kapitaal om de staatseconomie te versterken en te optimaliseren.
De implicaties van het putten uit en het gebruik van de principes van modern financieel kapitaal om hervormingen in het beheer van staatsbedrijven en staatsactiva te bevorderen, hebben ingrijpende gevolgen voor de Chinese kapitaalmarkt. Vanuit het perspectief van de politieke economie is financieringskapitaal het kapitaal van financiële instellingen die actief zijn op de kapitaalmarkt en een speciale vorm van kapitaal dat voortkomt uit de fusie van financieel kapitaal met functioneel kapitaal (zoals industrieel, handels- en platformkapitaal). Financieel kapitaal vertegenwoordigt een machtsverhouding bij het beheersen van de sociale productie. Volgens Rudolf Hilferding en Vladimir Lenin heeft financieel kapitaal de neiging om functioneel kapitaal te domineren. In de institutionele omgeving van de primaire fase van het socialisme gebruikt de staat financieel kapitaal dat eigendom is van de staat om de productie te beïnvloeden of zelfs te controleren en belangrijke nationale ontwikkelingsdoelen te bereiken. De Chinese kapitaalmarkt is in wezen een socialistische kapitaalmarkt met Chinese kenmerken. Door deze markt wordt de relatie tussen de overheid en een effectieve markt verdiept, wordt de positie van SOE’s in strategische fundamentele sectoren geconsolideerd en versterkt en wordt het economische basissysteem in de primaire fase van het socialisme in een nieuwe vorm gereproduceerd.
Naarmate de focus van de Chinese kapitaalmarkt verschuift naar technologisch innovatieve ondernemingen en de op kapitaalbeheer gerichte hervorming van SOE’s, zal dit onvermijdelijk financieel staatskapitaal transformeren in een brug die het industriebeleid verbindt met de kapitaalmarkt. Via de kapitaalmarkt integreert staatsfinancieel kapitaal met functioneel kapitaal om een nieuw type staatsfinancieel kapitaal te vormen, dat een belangrijke rol speelt bij het begeleiden van de ontwikkeling van constructieve markten en het vormgeven van industriële ketens en de sociale arbeidsverdeling. Een kapitaalmarkt die wordt gedomineerd door staatsfinancierend kapitaal heeft echter ook dubbele implicaties. Aan de ene kant kan deze markt een instrument worden voor nationaal economisch bestuur en een belangrijke en positieve rol spelen bij het stimuleren van de ontwikkeling van constructieve markten. Aan de andere kant moet het ontwikkelen van een kapitaalmarkt met Chinese kenmerken ook de nieuwe tegenstrijdigheden en problemen die het met zich mee zou kunnen brengen aanpakken en voorkomen. Een prominente kwestie in financiële kapitaaltransacties is dat de circulatie van functioneel kapitaal, zoals industrieel kapitaal (M – C … P… C’ – M’), wordt geïntegreerd in de cyclus van financieel kapitaal (M – M’). Het eerste wordt een middel om de waarde van de laatste te behouden en te vergroten. In deze context kan financieel kapitaal zich richten op het vergroten van de winstgevendheid op korte termijn van functioneel kapitaal, waardoor het mogelijk wordt geschaad in het vermogen om collectief leren of innovatie op lange termijn uit te voeren, wat de realisatie van nationale ontwikkelingsplannen en strategische doelstellingen zou belemmeren. Om dit aan te pakken, is het noodzakelijk het gedrag en de doelstellingen van staatsfinancieringskapitaal te sturen en te reguleren om ervoor te zorgen dat het de nationale ontwikkelings- en socialistische productiedoelstellingen effectief dient.
In studies als Extraordinary Growth: China’s Economy from 1979 to 2049 (2013), analyseerde Shi Zhengfu de rol van staatsfinancieel kapitaal. Hij voerde aan dat in een socialistische markteconomie het bevorderen van groei op lange termijn en het overwinnen van economische crises wordt bereikt door gebruik te maken van de macro-strategische investeringen van de staat. Deze macro-strategische investeringen richten zich op strategische fundamentele industrieën en gerelateerde productiefactoren die de nationale economische ontwikkeling op lange termijn ten goede komen. De staat kan dergelijke investeringen coördineren en inzetten via ontwikkelingsstrategieën en -plannen op middellange en lange termijn, waarbij de overheid en staatsinvesteringsmaatschappijen gezamenlijk nationale strategische ontwikkelingsfondsen oprichten om deze investeringen uit te voeren. Het Nationaal Strategisch Ontwikkelingsfonds wordt ondersteund door nationaal krediet, met verschillende gespecialiseerde subfondsen onder zijn paraplu die op een marktgerichte manier opereren.
Figuur 2: Aantal en omvang van industriële begeleidingsfondsen die door alle overheidsniveaus zijn opgezet (2013-2022)
In het afgelopen decennium zijn we getuige geweest van de rol van staatsfinancieringskapitaal en de kapitaalmarkt bij de implementatie van industrieel beleid voor strategische fundamentele industrieën (figuur 2). De rol van de staat bij het gebruik van de kapitaalmarkt om markten op te bouwen, is een gemeenschappelijk kenmerk in de geschiedenis van de wereldwijde industriële ontwikkeling. De Britse evolutionaire econoom Mariana Mazzucato heeft praktijken in ontwikkelde kapitalistische landen bestudeerd en opgemerkt dat de rol van investeringen in de publieke sector veel verder gaat dan het oplossen van marktfalen. Door meer bereid te zijn deel te nemen aan Knightiaanse onzekerheid en te investeren in de vroege stadia van technologische ontwikkeling, kan de publieke sector daadwerkelijk nieuwe producten en gerelateerde markten creëren. Hier maakt Mazzucato bewust een onderscheid tussen de rol van de staat bij het overwinnen van marktfalen en zijn rol bij het opbouwen van markten, waarbij het belang van de laatste wordt benadrukt. De rol van de staat bij het opbouwen van markten betekent dat de staat zelf de functies van ondernemer op zich neemt. Mazzucato noemt dit een ‘ondernemersstaat (entrepreneurial state)’, waarvan de rol bestaat uit: keuzes maken over de richting van technologische innovatie, bereid zijn de investeringsrisico’s en onzekerheden in verband met marktcreatie te dragen, en het opbouwen van een redelijke distributierelatie tussen het dragen van risico’s en het verkrijgen van beloningen. Mazzucato benadrukt in het bijzonder het laatste punt en stelt dat overheidsinvesteringen in innovatie ook een openbaar rendement moeten opleveren. Onder het kapitalistische systeem is deze distributierelatie echter vaak moeilijk te bereiken, waardoor de rol van de ondernemende staat wordt verzwakt. De socialistische kapitaalmarkt met Chinese kenmerken, als institutionele tussenpersoon ten dienste van het industriebeleid, heeft de opvattingen van Mazzucato grotendeels gevalideerd.
De succesvolle werking van het hierboven beschreven financieringskapitaal van de staat kan worden samengevat aan de hand van de eerder genoemde relatie tussen financieringskapitaal en functioneel kapitaal. Wanneer deze twee soorten kapitaal worden gecombineerd, ontstaat de volgende cyclische formule:
|
M – {M – C… P… C’ – M’} – M’ (1) |
De kapitaalbeweging samengevat door deze formule heeft de volgende kenmerken:
Ten eerste reproduceert het het financiële kapitaal (de fusie van bankkapitaal en industrieel kapitaal), onderzocht door Hilferding en Lenin. Het onderscheid ligt in het feit dat in het geval van China financieel kapitaal socialistische staatskapitaal is, wat de productierelaties van de staat weerspiegelt. In combinatie met niet-openbaar kapitaal herschept het de eigendomsverhoudingen in de primaire fase van het socialisme, d.w.z. een symbiotische structuur tussen publieke en andere vormen van eigendom.
Ten tweede weerspiegelt de relatie tussen de twee soorten kapitaalbewegingen ook de relatie tussen de constructieve markt en de kapitaalmarkt met Chinese kenmerken. Staatsfinancieringskapitaal en het andere sociale kapitaal dat het gebruikt dragen de onzekerheid van investeringen, die uiteindelijk de ontwikkeling van de constructieve markt dienen. In tegenstelling tot het bankkapitaal dat door Hilferding en Lenin werd onderzocht, probeert staatskapitaal niet noodzakelijkerwijs functioneel kapitaal te domineren. Zijn leiderschaps- en coördinatierollen worden voornamelijk weerspiegeld in zijn invloed op de industriële waardeketen en de sociale arbeidsverdeling.
Ten derde is de financiële kapitaalcyclus een realisatie van de regel van de constructieve markt, die de combinatie weerspiegelt van gebruikswaarden die zijn vastgesteld door nationale ontwikkelingsplannen en de ruilwaardedoelstellingen van ondernemingen. Wanneer financiële instellingen in eigendom van de staat investeren in opkomende industrieën, moeten ze met een redelijke winst kunnen vertrekken om in nieuwe projecten te investeren. Deze cyclische aard weerspiegelt het voorspelbare gedrag van de constructieve markt.
Het is de moeite waard te benadrukken dat, hoewel deze cyclus het onderhoud en de waardering van staatskapitaal bereikt, winst maken niet het primaire doel is. Het primaire doel van staatskapitaal is het implementeren van de doelstellingen van socialistische productie en het vervullen van de taken die zijn vastgesteld door de nationale ontwikkelingsplannen en -strategieën. De bovenstaande formule suggereert dat de cyclus tegelijkertijd de dubbele doelstellingen van gebruik en ruilwaarde moet bereiken.
V. Inbedding en instellingen
Industriebeleid in een socialistische markteconomie betekent vaak dat de staat in een of andere vorm ingebed is in de economische structuur. Deze inbedding is niet alleen een kenmerk van socialistische markteconomieën, maar ook van moderne markteconomieën. In een socialistische markteconomie is de inbedding van de staat echter meer universeel en opzettelijk, wat leidt tot de nationale economische gedragsregel van staatscoördinatie en marktopbouw die eerder werd besproken.
Op dit punt is het noodzakelijk om de theoretische betekenis van het concept van inbedding of inbedding verder te onderzoeken. De term ‘inbedding’ werd geïntroduceerd door Polanyi, die erop wees dat prekapitalistische economieën nooit onafhankelijk waren, maar ‘ingebed’ in andere systemen zoals politiek, religie en ethiek. De opkomst van het kapitalisme bracht een trend teweeg om de economie te bevrijden van deze systemen, waardoor het steeds autonomer en zelfregulerend werd. In zijn terminologie was dit een proces van ‘ontkoppelen’. Polanyi wees er echter ook op dat deze trend naar ‘ontbedding’ utopisch was, omdat ‘ontbedding’ gebaseerd was op de opkomst van een reeks fictieve grondstoffen zoals arbeid, land en geld. Het bestaan van deze fictieve grondstoffen zou het risico van sociale desintegratie met zich meebrengen, wat uiteindelijk zou leiden tot crises, oorlogen of zelfs revoluties, die het kapitalisme zouden kunnen bedreigen. Daarom staan moderne markteconomieën volgens Polanyi altijd onder de dominantie van twee tendensen: de ene is de ontbinding die wordt begunstigd door het liberalisme, wat de neiging is voor de markt om oneindig uit te breiden, en de andere is wat Polanyi de ‘sociale bescherming’ noemt, wat de neiging is om instellingen opnieuw in de markt te integreren om de eindeloze expansie van de laatste te beperken. In zijn studie van industrieel beleid, gebruikte Peter B. Evans het concept van ‘ingebedde autonomie’ om de rol van ontwikkelingsstaten in Oost-Azië te beschrijven. Evans, als lid van de tweede generatie theoretici van de developmental state na Chalmers Johnson en anderen, betoogde dat wetenschappers zich bij het bestuderen van de rol van de overheid niet alleen moeten concentreren op de relatieve autonomie van de besluitvorming van de staat en de bronnen ervan. In plaats daarvan moet aandacht worden besteed aan de relatie tussen de overheid en het bedrijfsleven. Volgens Evans verwijst staatsautonomie naar het vermogen van de regering om onafhankelijke beslissingen te nemen zonder de economische invloed van speciale belangengroepen. In beleidsaangelegenheden moet de overheid echter vertrouwen op de hulp van economische belangengroepen om een soepele uitvoering te garanderen. Daarom blijft de overheid autonoom terwijl ze nauwe banden onderhoudt met bedrijven om informatie te verzamelen en weloverwogen beslissingen te nemen.
Het is vermeldenswaard dat hoewel Evans’ concept van ingebedde autonomie de terminologie van Polanyi overneemt, het niet volledig gebruik maakt van Polanyi’s concept. Dit punt lijkt zelden genoemd te worden door onderzoekers. Evans’ notie van inbedding heeft de neiging om de epistemologische functie van de relatie tussen overheid en bedrijfsleven te benadrukken, met name met het oog op het verkrijgen van relevante branche-informatie, maar ziet de bredere implicaties van Polanyi’s concept van inbedding over het hoofd. De Franse antropoloog en marxist Maurice Godlier leende, interpreteerde en ontwikkelde het denken van Polanyi vanuit een marxistisch perspectief. Voor Godlier kan inbedding worden opgevat als een bepaalde institutionele vorm buiten het rijk van de sociale productie die de functies van productierelaties vervult, het eigendom van productiematerialen en de distributie van producten bepaalt en de sociale arbeidsverdeling coördineert, waardoor een onderdeel van de economische basis wordt. Wat de moderne markteconomieën betreft, hoewel hun aanvankelijke ontwikkeling een duidelijke trend van ontbinding vertoonde, werd de inbedding van de staat in latere stadia van ontwikkeling weer onvermijdelijk. Keynesianisme is een theoretische uitdrukking van deze inbeddingstrend.
Uit de discussie in dit artikel vertegenwoordigen de vorming en ontwikkeling van het Chinese industriële beleid ook het proces waarmee de staat in de economie is ingebed. Deze inbedding is echter niet beperkt tot het begrip van Evans, maar draagt de diepere implicaties die door Polanyi en Godlier worden begiftigd. Op basis van de gevallen die in dit artikel worden besproken, proberen we de inbedding van de staat te categoriseren in de volgende typen (Tabel 1).
Zoals weergegeven in tabel 1, vormen de verschillende soorten staatsinbedding een spectrum, dat varieert in modi waarin en de niveaus waarop ze voorkomen. Inbedding in de Polanyi-Godlier-stijl omvat altijd een diepe betrokkenheid bij productierelaties, aangezien de staat belast is met het uitvoeren van bepaalde productiefuncties. In de eerste van drie soorten inbedding in de Polanyi-Godlier-stijl neemt de staat een uitgebreidere rol op zich in de productierelaties, die zich manifesteert in zijn diepe betrokkenheid bij het creëren van waarde binnen het productieproces. In de tweede vorm verandert de staat de sociale arbeidsverdeling of waardeketenpatronen in een regio door middel van investeringen (ook een vorm van productierelatie), zonder zich direct bezig te houden met de waardecreatie binnen het productieproces zelf. Het derde type, dat vaak wordt aangetroffen in Oost-Aziatische ontwikkelingsstaten, wordt gekenmerkt door het hervormen van vraagsystemen en sociale arbeidsverdeling door het veranderen van de relatieve prijzen van factoren of producten om dynamische economische efficiëntie te bereiken.
In vergelijking met de bovengenoemde vormen vereist inbedding in Evans-stijl niet noodzakelijkerwijs dat de staat de functies van productierelaties op zich neemt. Inbedding in Evans-stijl probeert het probleem van informatieasymmetrie bij de formulering en implementatie van industriebeleid aan te pakken. Het probleem is echter dat voor Evans de coördinatiemechanismen binnen ingebedde autonomie voornamelijk betrekking hebben op de communicatie van informatie, zonder noodzakelijkerwijs de productie van lokale kennis te vereisen door middel van inbedding in de Polanyi-Godlier-stijl, die kennis- en informatiebronnen zou bieden om beleid te verifiëren en beleidsopties uit te breiden. De succesvolle implementatie van industrieel beleid moet gebaseerd zijn op passende kennisproductie en informatiebronnen. Als de leidende instanties in een leidende rol de nodige informatie missen, kunnen ze geen industrieel beleid niet met succes implementeren. Volgens de ervaring van China wordt dit probleem echter niet alleen opgelost door pure informatie-uitwisseling, maar eerder door het creëren van een kennisproductie- en coördinatiemechanisme dat lokale kennis omvat. De vorming van dit mechanisme is op zijn beurt gebaseerd op de inbedding van de staat in de economie en zijn rol bij het reguleren van productierelaties. Op het eerste gezicht lijkt dit misschien een paradox van de kip en het ei, maar deze paradox wordt uiteindelijk opgelost door te oefenen of ‘leren door te doen’.
VI. Conclusie
De vier intermediaire instellingen die in dit artikel worden besproken – constructieve markten, de socialistische markteconomie met Chinese kenmerken, intragouvernementele concurrentie en intergouvernementele concurrentie – worden gevormd op basis van het economische basissysteem in de primaire fase van het socialisme. Specifieke instellingen dienen als tussenpersonen voor de reproductie van het basissysteem. Deze vier intermediaire instellingen zijn met elkaar verbonden en overlappen elkaar soms, waardoor gezamenlijk een intermediair systeem wordt gevormd dat industrieel beleid met Chinese kenmerken definieert. Het systeem van industrieel beleid met Chinese kenmerken heeft drie hoofdkenmerken.
Ten eerste neemt de constructieve markt een kernpositie in binnen het systeem. Verschillende staatsinstellingen begeleiden en coördineren de arbeidsverdeling binnen de constructieve markt, waarbij ze gebruikswaardedoelen combineren die socialistische imperatieven weerspiegelen en de uitwisselingswaardedoelen van ondernemingen. In die zin is de constructieve markt de concrete vorm van het economische basissysteem. De organische combinatie van markt en staat, evenals publiek en privaat eigendom, maakt deel uit van het economische basissysteem. De andere intermediaire instellingen dienen de vorming en ontwikkeling van de constructieve markt.
Ten tweede presenteert de staat als hoofdorgaan voor de uitvoering van het industriebeleid een inclusief, gedecentraliseerd systeem, gebaseerd op verenigd leiderschap. De term ‘inclusief’ verwijst hier naar de opzettelijke bevordering van decentralisatie door de staat binnen zijn structuur en institutionele regelingen, met behoud van gecentraliseerd en verenigd leiderschap. Intergouvernementele concurrentie en intragouvernementele concurrentie zijn de belangrijkste institutionele uitingen van dit systeem van decentralisatie. Dit systeem bepaalt de kenmerken van het industriële beleid met Chinese kenmerken. Aan de ene kant, vanuit het perspectief van de concurrentie van de lokale overheid, is dit een industrieel beleidssysteem op meerdere niveaus. Aan de andere kant, vanuit het perspectief van intragouvernementele concurrentie, vertonen de overheidsinstanties die verantwoordelijk zijn voor begeleiding en coördinatie ook een gediversifieerd karakter. Met de opkomst van staatsfinancieel kapitaal in de socialistische kapitaalmarkt met Chinese kenmerken, heeft dit inclusieve gedecentraliseerde systeem een verder momentum gekregen voor ontwikkeling.
Ten derde introduceert het industriële beleidssysteem met Chinese kenmerken een uniek mechanisme van kennisproductie en coördinatie dat lokale kennis en collectieve kennis combineert. Dit vermijdt de inherente tekortkomingen van het gebrek aan lokale kennis in het kader van het systeem van planeconomie, waardoor voorwaarden worden gecreëerd voor de staat om op een redelijke manier het industriële beleid te formuleren en te herzien. Dit mechanisme bestaat uit twee niveaus: Ten eerste geven gedifferentieerde strategieën die binnen de twee soorten concurrentie zijn gevormd, aanleiding tot een mechanisme voor het produceren van lokale kennis. Ten tweede, op basis hiervan, rijst de vraag of en hoe lokale kennis op centraal niveau kan worden gecoördineerd om collectieve kennis (of organisatorische kennis) te creëren. Deze collectieve kennis is de kennis die overheidsinstanties die verantwoordelijk zijn voor het formuleren van industrieel beleid kunnen bezitten en toepassen.
Helaas is er een gebrek aan uitgebreide en systematische discussie over het bovengenoemde mechanisme voor kennisproductie, met name de wederzijdse transformatie tussen lokale en collectieve kennis. In de bestaande literatuur hebben slechts enkele wetenschappers deze kwestie erkend en geanalyseerd vanuit specifieke dimensies. Chu stelde bijvoorbeeld voor dat coördinatie op centraal niveau een bepaalde consensus over sociale waarden als voorwaarde vereist. Ze verwees naar deze consensus als de ‘inhaalconsensus’, wat ‘het uiteindelijke doel is dat geleidelijk door het Chinese volk is gevormd sinds de Opiumoorlog’. Chu’s inzicht is diepgaand, maar het verwaarloost het feit dat de inhaalconsensus ook de kern is van de ideologie van de CPC. Lu Feng heeft gewezen op een diepgewortelde politieke correctheid in China over de noodzaak dat technologie voornamelijk onafhankelijk moet worden ontwikkeld om als een uitstekende prestatie te worden beschouwd. Dit komt voort uit het feit dat de CPC vertrouwde op de populaire vraag naar onafhankelijkheid om de macht te grijpen, en dat politieke onafhankelijkheid een voorwaarde was voor het opzetten van het Chinese industriële systeem. Daarom zal de ideologie van de CPC, wanneer industriële ontwikkeling wordt geconfronteerd met fundamentele strategische keuzes, het beleid terug naar onafhankelijkheid leiden.
Het perspectief van Lu Feng benadrukt dat in de Chinese context de staat als primaire entiteit in het industriële beleidsproces geen gewone staat is, maar een socialistische partijstaat. De leiding van de CPC over de staat resulteert in de homogeniteit tussen de organisatie van de partij en de verschillende overheidsinstanties in termen van hiërarchie, en het leiderschap van de partij in termen van kernwaarden en ideologie. De CPC is een missiegerichte partij met een speciale betekenis en haar leiderschap is de meest fundamentele coördinerende kracht in de evolutie van industrieel beleid. Het gecentraliseerde en verenigde leiderschap van de CPC is het uitgangspunt van de kenniscoördinatie en inclusieve decentralisatie die het industriële beleid met Chinese kenmerken kenmerkt. Er is momenteel een gebrek aan empirisch onderzoek en uitgebreide analyse van deze kritieke kwestie.
Secretaris-generaal Xi Jinping heeft de kenmerken van dit systeem als volgt beschreven: ‘We moeten het nieuwe type nationaal systeem onder de socialistische markteconomie verbeteren, de rol van de staat als organisator van belangrijke technologische innovaties volledig benutten, strategische wetenschappelijke plannen en wetenschappelijke projecten ondersteunen met lange cycli, hoge risico’s, grote uitdagingen en veelbelovende vooruitzichten, focussen op systematische lay-out, organisatie en sectoroverschrijdende integratie, en de krachten van overheid, markt en samenleving combineren om een collectief voordeel voor de toekomst te vormen’. Het intermediaire institutionele systeem gericht op de constructieve markt maakt deel uit van de primaire fase van het socialisme. Dit systeem moet ook worden opgevat als een hulpmiddel voor het reproduceren van het fundamentele leiderschapssysteem. Het begrijpen van deze relatie is de sleutel tot het begrijpen waarom het industriële beleid met Chinese kenmerken een nieuw systeem is dat tot doel heeft de beslissende rol van de markt voor socialistische modernisering volledig te benutten.
Bron: thetricontinental.org
